Přeskočit navigaci
Společnost, politika, kultura, filosofie
17.října 2017
Ještě nejste členem Glos? Zaregistrujte se.
 

Funguje český parlamentarismus? - Ondřej Ditrych

Publikován 19.července 2004, text čítá cca 3534 slova. 7852 přečtení  |  8 reakcí

Česká republika prochází vládní krizí. Podle všeho se nejedná o ten druh krize, která by byla momentem otázky po řádu společenské existence (Eric Voegelin), neboť vládní krize nejsou u nás naštěstí vnímány jako krize režimu.1 Pád vlády je v parlamentních demokraciích, a zejména těch, kde se vláda opírá o dohodu více politických stran, proto poměrně běžnou, přestože u fungujících demokracií ne příliš častou, součástí politického života. Nakonec se zdá, že vláda bude rekonstruována v podobě velmi připomínající vládu předešlou. Naše malá krize jistě není krizí ve voegelinovském smyslu, přesto spočívá její užitečnost přinejmenším v tom, že umožňuje nám, kteří politiku pozorujeme, nahlížet na některé její činitele v situacích, do nichž se během běžného politického života nedostávají. Není to bezvýznamné. Dovídáme se tak třeba, že v soutěživé demokracii je za zcela běžného (nikoli mimořádného) stavu možno vytvořit vládní prohlášení, se kterým budou nepochybně souhlasit všechny demokratické strany. Někteří političtí zastupitelé se zase v tisku (jejich motivy jsou neznámé) vychloubají svojí nepolitičností - tím, že nikdy nic nepodepsali. Nicméně současná vládní krize poodhaluje též roušku problému, který je podle mého názoru podstatně závažnější, a točí se kolem otázky, zdali je český parlamentarismus fungující, a kam ve své současné podobě spěje. Sama vládní krize nutně otázku po řádu nevyvolává, neznamená to ale, že bychom si tuto otázku nemohli položit. Domnívám se naopak, že bychom si ji, a velmi odpovědně, položit měli.

Funguje totiž parlamentarismus, kterému se od jeho vzniku nepodařilo sestavit silnou, skutečně stabilní a akceschopnou vládu? Nejblíže měla k těmto charakteristikám středopravá vláda mezi lety 1992-1996, ani ta ale neměla většinu více než šesti hlasů. Po následujících volbách mohla setrvat u moci jen díky podpoře sociální demokracie (Miloš Zeman získal křeslo předsedy Poslanecké sněmovny), což předznamenalo období po volbách v roce 1998, které bude pro soudobé dějiny pravděpodobně chápáno v rámci interpretačního symbolu opoziční smlouvy (případně doplněné o toleranční patent). Přesto byla tato vláda pravděpodobně stabilnější a akceschopnější než většinová vláda, kterou sestavil Vladimír Špidla v období následujícím, stojící na náladách, pochodech a pohnutkách (byť ne třeba nutně nečestných) kteréhokoli jediného poslance. V nejbližší budoucnosti se na tom pravděpodobně mnoho nezmění.

Fungující parlamentarismus je podle Giovanni Sartoriho charakterizován především vládou, která skutečně vládne.2 Sartori definuje fungující parlamentarismus ještě podrobněji, k čemuž se později vrátíme. Pro tuto chvíli je významnější, jak popisuje jeho možnou alternativu, vládu zákonodárného sboru, kterou definuje zejména ústavní těžiště moci ležící v parlamentu (vláda neusměrňuje zákonodárnou moc), roztroušená moc a nevyjasněná odpovědnost, absence stranické disciplíny a nejednotnost vlády, která těžko řeší spory v koalici a není si jista podporou v parlamentu. Pro postavení premíéra ve vládě je klíčové, že se nachází v pozici primus inter pares, a do vlády jsou mu fakticky (koaliční dohodou) vnuceni někteří její členové, takže nemá volnou ruku při jejím sestavování. Z hlediska stranického systému je to polarizovaný pluralismus (polarizace je veličina odkazující k ideové vzdálenosti stran, v tomto případě se k vzdálenosti přidává též skutečnost, že v systému jsou více než dva póly; počet stran bývá podle Sartoriho v tomto modelu mezi pěti až osmi), který neúčinnou vládu zákonodárného sboru nejlépe dotváří.

Není třeba dodávat, že mnohé prvky z nastíněného modelu jsou platné pro naši současnou situaci. Pro ni jsou podle mého názoru z ústavního hlediska významné zejména dva aspekty, jimž bych rád postupně věnoval pozornost. Na jedné straně je to volební systém, na druhé postavení výkonné moci, především předsedy vlády (a případně též úloha prezidenta). Naše ústava nařizuje do dolní sněmovny (která je z našeho pohledu relevantnější) volby podle zásady poměrného zastoupení.3 Toto nařízení se samo o sobě ukázalo jako poněkud kontroverzní, neboť termín poměrné zastoupení nemá jakoukoliv přesnou definici. Znamená především, že se poměrný volební systém snaží rozdílet podporu poměrně, tedy dosáhnout co největší shody mezi odevzdanými hlasy a výslednou politickou silou dané politické strany. Nicméně nejenže všechny soutěživé volební systémy (proporční, většinové, smíšené) jsou do jisté míry proporční, a do jisté disproporční, ale to samé platí též pro systémy, které obyčejně určujeme jako proporční. Poměrnost je zde ovlivňována především omezující volební klauzulí (u nás pětiprocentní), velikostí a počtem volebních jednotek (čím více menších jednotek, tím je výsledek méně poměrný), a tím, jak jsou hlasy přepočítávány. Nejenže proto proběhly pokusy, jak náš (ve výsledku velmi proporční systém) posunout k více většinovému účinku dílčími úpravami, jako změnou volebního dělitele nebo velikosti a počtu volebních obvodů - což byly klíčové součásti novely volebního zákona (1999), které následně na podnět prezidenta republiky označil Ústavní soud za protiústavní4 - ale diskutovalo se též o možnostech přejít na zcela jiné systémy, ať už alternative vote (který je řazen mezi většinové),5 či dvoukolový většinový systém (absolutní většiny).

Na jedné straně by se za naší situaci posílení většinových prvků ve volebním systému zdálo jako velmi rozumné - pravděpodobně by vznikaly silnější vlády (jednobarevné, či v mírnějším případě koaliční), výsledkem korelace (která, byť často zpochybňována na konkrétní rovině, si zachovává obecnou platnost) mezi většinovými účinky volebního systému a počtem politických stran ve stranickém systému. Přestože existuje názor (zastává jej právě například Giovanni Sartori), že poměrný systém ke stranickému pluralismu nepřispívá, ale je naopak systémem bez účinku, většina odborné veřejnosti (např. Maurice Duverger, v našem prostředí Miroslav Novák)6 se pravděpodobně shodne na tom, že jisté množící účinky na politické strany jsou poměrnému systému vlastní, a naopak nebude uvádět v pochybnost redukční účinky charakteristické pro systémy většinové. Přestože, jak Giovanni Sartori správně upozorňuje, nelze přikládat relativnímu (jednokolovému, first-past-the-post) většinovému systému nevyhnutelně směřování k systému dvou stran (Duvergerovy zákony nicméně nebyly nikdy takto nevyhnutelně formulovány),7 a absolutní většinový systém (dvoukolový většinový, nebo alternative vote; je určen zejména tím, že vítězná alternativa skutečnou nadpoloviční nebo větší většinu), byť s redukčními účinky, vede spíše k omezenému, ale přesto multipartismu. Pro dvoukolový volební systém je totiž charakteristické uzavírání koalic před druhým kolem (první kolo se někdy nazývá selekcí, druhé potom elekcí), které vyřazuje strany s malým koaličním potenciálem (schopností vstupovat do koalice s jinou stranou; samozřejmě to platí méně pro velké strany).

Na druhé straně není možné, pokud se nechceme podílet na názorové tuposti hodnotově neutrální vědy (Leo Strauss), zanedbat při teoretické debatě o volebních systémech a jejich účincích naši současnou politickou realitu. Za daného stavu, pokud nedojde k žádné zásadní změně v ústavním či volebním systému, nebo složení vlády, se zdá pravděpodobné, že názorově rozpolcená sociální demokracie bude marginalizována na stranu s podporou někde mezi pěti až osmi procenty (velmi obecně, neboť tuto prognózu nezakládám na žádném výpočtu), zatímco ztracené hlasy se přesunou především doleva, neboť pro mnohé sociálně demokratické voliče není v současnosti středové alternativy. Do budoucna lze proto předpokládat nutnost sestavovat velké koalice stran, které sdílejí podporu otevřené společnosti, ale jinak jsou si názorově velmi vzdálené, proti KSČM (neboť ČSSD nebude pravděpodobně v situaci, kdy bude mít hlavní slovo při sestavování vlády, nebude aktuální její menšinová vláda s komunistickou podporou, o níž v současnosti některé její kruhy hovoří). Náš parlamentarismus bude proto ještě slabší, než je v současnosti, neboť vláda bude naprosto neschopna shodnout se na jakémkoli ustanovení zásadnějšího významu. Jakým způsobem by mohla současnou situaci a tento trend zvrátit změna volebního systému?

Je možno oprávněně předpokládat, že by posílení většinových prvků (podobně jako bylo navrženo například při posledním pokusu, 1999) v poměrném systému, podobně jako zavedení systému relativně čistě většinového (s největší pravděpodobností dvoukolového, po vzoru senátních voleb) politickou scénu zjednodušilo, neboť by vypadla nejslabší strana (Unie svobody, kterou dnes nicméně od zániku pravděpodobně neodvrátí nic), zatímco by posílily strany s momentálně největší podporou. Podpořena by tak byla výše nastíněná tendence přesunu voličské podpory na levici, a směřování k umírněnému stranickému pluralismu. Klíčová, a velmi křehká, by přitom byla pozice ČSSD a KDU-ČSL, dvou třetích stran, s nimiž by dvě strany nejsilnější, KSČM a ODS, byly s největší pravděpodobností nuceny vstupovat do koaličních dohod o rozdělení moci. Nicméně systém by neposkytoval žádné záruky proti destrukci jedné z těchto malých stran, a proto by mohla dojít hrozivého naplnění nedávná slova Miroslava Kalouska vztažená ke zcela neformálnímu návrhu prezidenta republiky na změnu volebního systému: co budeme dělat, až po zavedení většinové volby (jednou, dříve nebo později, neboť pro bipolární systémy je charakteristické, že se vlády u moci střídají) zvítězí komunisté?

Domnívám se, že ani jeden dosud popsaný scénář (zachování poměrného systému v jeho současné podobě, nebo mírnější či prudší posun k většinovému systému) není příliš uspokojivý, přičemž v nejmenším nezastírám, že se jedná o soud naprosto hodnotový, kde klíčovými kritérii souzení je především zachování otevřené společnosti, a fungující (akceschopná a účinná) vláda. Nabízí se nějaké jiné řešení vzhledem k volebnímu systému, které by zachovávalo první kritérium a co nejvíce se zároveň přibližovalo druhému? Podle mého soudu by tuto úlohu mohl nejlépe plnit posun k volebnímu systému alternative vote. Nejedná se o volební systém užívaný často (klasickým příkladem je dolní komora australského parlamentu)8, pravděpodobně především pro jeho poměrnou složitost, přesto byl u nás již jednou, v devadesátých letech, navržen (a zavržen). Základem jeho fungování je je volba v jednomandátových obvodech, při nichž voliči nevolí jednoho nabízeného kandidáta (single non-transferrable vote), ale udílejí všem své preference. Pokud žádný kandidát nezíská při prvním sčítání absolutní většinu prvních preferencí, je vyloučen ten, kdo jich má nejméně. Hlasovací lístky těch, kteří mu dali svou první preferenci, jsou potom znovu přezkoumány a ostatní kandidáti si připočítají druhé preference podle toho, jak je voliči na těchto lístcích vyznačili.

Proč je alternative vote dobré? Především proto, že byť se jedná o systém absolutně většinový, výsledkem preferenčního systému vítězí často kandidát, který je obecně přijatelnější pro větší (středovou) voličskou skupinu. Komunisté obecně zaznamenávají malé úspěchy ve více personalizovaných senátních volbách, samo o sobě to ale není zárukou, že při zavedení podobného volebního systému (dvoukolového většinového) se jim povede stejně špatně též ve volbách do Poslanecké sněmovny. Systém alternative vote naproti tomu poskytuje jisté konsenzuální záruky, které by byly významnou překážkou převážení radikálních tendencí (na kterékoli straně politického spektra).

Přejděme nyní k otázce alespoň zdánlivě odlišné, a tou je struktura výkonné moci a její postavení vzhledem k moci zákonodárné. Postavení předsedy vlády je v parlamentních systémech s účinným multipartismem omezeno především tím, že se spoléhá na parlamentní či mimoparlamentní podporu koaličních stran. Některé systémy jsou racionalizovány, aby více odpovídaly tomu, co Giovanni Sartori nazývá, jak již bylo řečeno, fungujícím parlamentarismem. Základním východiskem této racionalizace je, že parlamentní vláda funguje nejlépe, pokud se nebere úplně doslova, a výkonná moc je ústavně či mimoústavně posílena na její úkor. Podle Sartoriho tuto situaci fungujícího parlamentarismu plní pouze systémy premiérské (kde předseda vlády je buď první nad nerovnými či první mezi nerovnými - buď v bipartismu, nebo kancléřském systému, či v soutěživých systémech, v nichž dlouhodobě získává většinu jediná (predominantní strana).9 Premiérský model první nad nerovnými (britský), ani model predominantní strany, nejsou pro naši současnou situaci ani uskutečnitelné, ani záhodné, především proto, že ze své podstaty předpokládají jednobarevnou vládu. Přiblížení se ke kancléřskému modelu by přesto fungování českého parlamentarismu napomoci mohlo. Základem tohoto modelu je tzv. konstruktivní vyjádření nedůvěry, při níž musí vyjádření nedůvěry předcházet shoda o jmenování jejího nového předsedy. Pozice vlády je tím vzhledem k moci zákonodárné jednoznačně posílena (kromě Německé spolkové republiky se tohoto modelu užívá ve středoevropském prostoru modifikovaně ještě v Maďarsku a Slovinsku). Nicméně znovu je třeba přihlédnout k možné konkrétní realizaci v našich podmínách. Při bližším zkoumání se ukáže, že pokud by podobnou změnu rovnováhy mezi výkonnou a zákodonárnou mocí neprovázela přinejmenším mírná změna rovnováhy moci politických stran, poměrně snadno by mohla po volbách vzniknout koaliční vláda, která by byla (postavením svého předsedy) těžko odvolatelná, ale zároveň naprosto neúčinná, protože by se jí při křehké volební většině nemuselo dařit získávat podporu pro své návrhy (aniž by přitom vznikla opoziční síla dostatečně silná k jejímu odvolání).

Druhou možností racionalizace parlamentarismu je změna postavení prezidenta republiky. Pro naši situaci by byly zásadnější především prezidentské pravomoci upravující vztah zákonodárné moci a vlády, než například zákonodárná iniciativa.10 Mezi nimi má klíčovou úlohu zejména moc prezidenta rozpustit dolní komoru parlamentu. Současná ústava mu k tomu dává jen velmi omezené možnosti (pokud nevysloví důvěru nově jmenované vládě, jejíž předseda byl jmenován na návrh předsedy parlamentu; nevysloví se do tří měsíců k návrhu zákona, s nímž vláda spojila otázku důvěry; zasedání sněmovny je přerušeno na příliš dlouhou dobu; nebo sněmovna není po déle než tři měsíce usnášeníschopná), narozdíl od ústavy prvorepublikové (prezident však dolní směnovnu rozpouštěl vždy po jednání se špičkami politických stran a jejich souhlasu).11 Ústavní úprava, která zavádí jakousi velmi zdlouhavou třídílnou strukturu, upírá prezidentovi až do samého konce rozpuštěním sněmovny přivolat předčasné volby, což je ospravedlněno tím, že má tato struktura formálně plnit jistou stabilizační, resp. zastrašující funkci sama o sobě. Nicméně se již ukázalo (1998), že tuto stabilizační úlohu nesehrává, neboť vládě bylo umožněno padnout, a následně byla zákonodárnou mocí přijata ad hoc úprava v podobě ústavního zákona, která umožnila předčasné volby bez dlouhého protahování. Přirozeně se jedná o řešení nesystémové, jednorázový zásah do ústavního pořádku, který ani zdaleka nezasáhl podstatu problému, který se následně vynořil dnes, o jediné volební období později (a společně s ním se vynořily též návrhy na stejnou jednorázovou záplatu).

Závěrem se proto domnívám, že nejlépe by racionalizaci naší parlamentní demokracie, tedy aby se stala skutečně fungující, pravděpodobně prospěla poměrně zásadní změna jak ve volebním systému (přechod k alternative vote), tak v ústavním pořádku (posílení úlohy předsedy vlády, případně částečné odstranění omezení prezidentské pravomoci rozpouštět dolní sněmovnu parlamentu), což by nejlépe odpovídalo kritériím, která jsem pro posuzování zvolil: zachování a prohlubování otevřené společnosti (zadržení totalitárních tendencí), a účinná a akceschopná (přičemž zároveň kontrolovaná) vláda. Alternativy, které jsem na předchozích řádcích nastínil, jsou pouze jedněmi z mnoha, a jejich účelem nebylo přinést autoritativní názor na řešení problému našeho parlamentarismu, ale spíše malou trochou přispět k podnícení všeobecné diskuse na toto téma. Neboť přestože dnes neprožíváme nic jiného než malou vládní krizi, otázka po řádu počíná zaznívat více než naléhavě. Měli bychom se na ni pokoušet nalézat odpovědi, než bude příliš pozdě.

 
1 Srov. Juan Linz a Alfred Stepan (eds.), The Breakdown of Democratic Regimes (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1978), a Eric Voegelin, Nová věda o politice (Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury, 2000).
2 Srov. Giovanni Sartori, Srovnávací ústavní inženýrství (Praha: Slon, 1998).
3 Ústava České republiky, ústavní zákon 1/1993 Sb. ve znění pozdějších úprav, čl. 18 podle .
4 K tomu více srov. Nález Ústavního soudu č. 64/2001 Sb., v němž byla předkládaná novela volebního zákona zamítnuta mimojiné na základě toho, že "...představuje ve svém úhrnu takovou koncentraci integračních prvků, jež ve svých důsledcích vede již k opuštění kontinua ještě způsobilého zaznamenávat alespoň přivrácení k modelu poměrného zastoupení..."
5 K jeho fungování bude více řečeno později.
6 Srov. Miroslav Novák, Systémy politických stran: Úvod do jejich srovnávacího studia (Praha: Slon, 1997), kniha v mnohém navazující na duvergerovské teze.
7 Podle Sartoriho je významnou proměnnou bipolárního účinku většinového systému strukturovanost stranického systému (skutečnost, že kandidáti jsou usměrňováni stranami, a nikoli opačně), a rovnoměrné rozložení voličské podpory nabízeným alternativám. Kanada představuje, vzhledem k tomu že nesplňuje druhou zmíněnou podmínku, dobrý příklad systému více stran, kde se přesto používá většinového systému. Na druhé straně, ani Liberální demokratická strana ve Spojeném království nemá jednoznačně vymezenou územní základnu, přesto je možné, byť je to stále trochu politologická fantazie, že Spojené království očekává po příštích parlamentních volbách poprvé v historii (za běžného, nikoli zvláštního stavu) koaliční vláda.
8 Do horní komory se volí kombinací single transferrable vote a single non-transferrable vote (platí pro teritoria).
9 Sartori, ibid.
10 Za sebe se nedomnívám, že by přímá volba prezidenta sama narušila ústavní rovnováhu mezi zákonodárnou a výkonnou mocí, neboť by prezidentská moc získala větší legitimitu přímo z lidu. Irsko je dobrým příkladem země, kde je prezident již celá desetiletí volen přímo, přesto jsou jeho skutečné pravomoci mizivé.
11 Tomáš G. Masaryk tak konkrétně učinil třikrát, v letech 1925, 1929 a 1935. K pravomocem prezidenta republiky rozpouštět sněmovnu srov. Ústava České republiky, čl. 35, parafrázováno podle ibid.
Ondřej Ditrych - O autorovi Autor je doktorandem mezinárodních vztahů na Fakultě sociálních věd UK a studuje též anglistiku a amerikanistiku na Filosofické fakultě UK.
Jak citovat tento textDitrych, Ondřej. Funguje český parlamentarismus? [online]. Glosy.info, 19.červenec 2004. [cit. 17.října 2017].
Dostupné na WWW: <http://glosy.info/texty/funguje-cesky-parlamentarismus/>. ISSN 1214-8857.
Klíčová slova
parlamentarismus. volební systém. vládní krize. opoziční smlouva. akceschopná vláda. fungující parlamentarismus. Sartori Giovanni. polarizovaný pluralismus. poměrné zastoupení. Duvergerovy zákony. first-past-the-post. dvoukolový většinový systém. alternative vote. konstruktivní vyjádření nedůvěry. rozpuštění parlamentu. ústava.

Diskuse k tématu

Číst celou diskusi
Přečtěte si co je Topolánek zač!
Richard Knopp Pošta (13.10.2009 21:07:08)
http://www.tojesila.cz/cz/s16/n2207-CSSD-zastavila-volby-2009-Proc
Většinový volební systém
Lukáš Kraus (12.4.2005 11:27:26)
Jsem zásadně pro většinový dvoukolový volební systém, jelikož při nastavení zásadních makroekonomických parametrů jsou politické strany nuceny vyhledávat středového voliče. Systém se odblokuje, smažou se historicko-emocionální přežitky, zaniknou strany s vyděračským potenciálem, politika se stane přehlednější, tedy lépe kontrolovatelná jak voličky tak médii.

Tento sytém se však musí aplikovat na většinu subjektů(okolních států), aby si udržel svou dynamičnost. Např: Většinový volební sytém ve VB. se nyní nalézá v částečné agónii. Štěpné momenty jsou nesystémové.(Válka v Iráku, rasismus...daňový damping...)VB. je totiž pod silným tlakem kontinetálních pol.systémů hlavně díky euroústavě.

Řešení: většinový volební systém je jedním z mála vhodných řešení jak pro ČR, tak pro funkčnost globalizovaných, nadnárodních institucí. Je nutné tento systém prosadit v národních parlamentech celé EU (i do EU samotné). Jedině většinový volební systém dokáže rychle reagovat na nečekáné momenty u vstupů. (viz. terorismus a krize finančních trhů a 21.stol)
Zajímavý odkaz
Ondřej Ditrych Pošta (16.10.2004 21:05:24)
Pro zájemce o problematiku volebních studií - strukturu, výhody a nevýhody toho kterého volebního systému - uvádím tento internetový odkaz na studii, která je k nim, podle mého názoru, přehledným a srozumitelným úvodem: www.idea.int/publications/esd..
K ústavnímu inženýrství a politické kultuře
Mgr. Luděk Belán (5.10.2004 10:13:49)
Především se domnívám, že mít dobrá (či aspoň nějaká) pravidla k řešení politických či ústavních krizí patří k politické kultuře - hledat je až při této krizi bývá podstatně složitější. Navíc ústavní a volební inženýrství (v onom pociťovaném významu účelovosti až podrazu) se u nás již dělo. Příkladem je rozpuštění, resp. zkrácení volebního období Poslanecké sněmovny speciálním ústavním zákonem v roce 1998, zvýšení volební klauzule pro kandidující koalice (což výraznou měrou přispělo k rozpadu Čtyřkoalice) a zvýšení počtu volebních krajů s odstraněním druhého skrutinia (přineslo mírné zvýhodnění silnějších stran - podrobnosti na www.juristic.cz v mém příspěvku K zpoměrňování volebního systému do Poslanecké sněmovny).

Souhlasím s názorem v příspěvku pana Schlemmera, že většinový systém nutně nevede k bipartijnímu systému a že poměrný systém nutně nedrolí politické prostředí. Také jsem z již zmiňovaných důvodů proti nyní překotně navrhované změně volebního systému do PS na většinový. Přesto si nemyslím, že by nemohlo docházet k jiným změnám volebního nebo ústavního systému (či dokonce jen úvahám o nich). Ono mnou zmiňované "zušlechtění" naší politické scény, které oprávněně přivedlo ke zbystření pana Schlemmera, chápu tak, že průnikem nových stran do PS by se ty stávající ocitly pod větším konkurenčním tlakem a snad by se více snažily - při současné volební klauzuli a modelu financování politických stran jsou strany mimo PS silně znevýhodněny.

Nebál bych se hlavně jednodušších zásahů do naší ústavy a volebních zákonů - některé chyby jsou očividné (a přitom lehce opravitelné) a mohly by mít až katastrofální důsledky. Čekat, až se tyto chyby projeví, mně připadá poněkud neopatrné.

Přidat komentář